SAFER

La SAFER (Société d'Aménagement Foncier et d'Établissement Rural) est un organisme à but non lucratif de droit privé, placé sous la double tutelle des ministères chargés de l'Agriculture et des Finances. Créée par la loi d'orientation agricole du 5 août 1960, elle intervient sur le marché foncier agricole et forestier en France afin de réguler les transactions portant sur les terres et les exploitations rurales. Dotée du droit de préemption sur les ventes de biens ruraux, elle contrôle l'affectation des terres et favorise l'installation agricole, notamment des jeunes exploitants.

Histoire et création

La SAFER est issue de la politique de modernisation agraire engagée sous la VModèle:E République. La loi d'orientation agricole du 5 août 1960, adoptée sous le gouvernement de Michel Debré, répondait à deux constats : la fragmentation excessive du parcellaire agricole français héritée des successions et le vieillissement accéléré de la population exploitante. Le législateur a choisi de créer des structures régionales dotées de la personnalité juridique, capables d'acheter des terres, de les aménager et de les rétrocéder à des exploitants sélectionnés selon des critères définis par l'État.

La première SAFER opérationnelle a vu le jour en Seine-et-Marne en 1962. Le réseau s'est ensuite étendu progressivement à l'ensemble du territoire métropolitain, puis aux départements d'outre-mer. La loi du 8 novembre 1965 a renforcé les prérogatives du réseau en instituant un droit de préemption général sur toutes les ventes de biens ruraux dépassant un seuil de surface fixé par arrêté préfectoral.

La loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt du 13 octobre 2014 a élargi les missions des SAFER en intégrant explicitement la protection de l'environnement et la lutte contre l'artificialisation des sols. La loi Sempastous du 23 juin 2021 a ensuite institué un mécanisme de contrôle partiel sur les cessions de parts sociales de sociétés agricoles, comblant partiellement un angle mort historique du dispositif.

Organisation

Structure nationale

Le réseau SAFER comprend, en 2025, 16 SAFER régionales couvrant l'ensemble du territoire métropolitain et ultramarin. Elles sont fédérées au sein de la Fédération nationale des SAFER (FNSafer), association loi 1901 fondée en 1963, dont le siège social est à Paris. La FNSafer assure la coordination du réseau, le suivi statistique des marchés fonciers et la représentation institutionnelle auprès des pouvoirs publics nationaux et européens.

Chaque SAFER régionale est gouvernée par un conseil d'administration composé de représentants des organisations professionnelles agricoles (Chambres d'agriculture, syndicats agricoles), des collectivités territoriales, de l'État (commissaires du gouvernement représentant les deux ministères de tutelle) et d'associations environnementales. Les commissaires du gouvernement disposent d'un droit de veto suspensif sur les décisions portant sur l'exercice du droit de préemption.

Effectifs et moyens

Le réseau emploie environ 1 400 salariés répartis dans les structures régionales. Les conseillers fonciers interviennent sur un périmètre géographique défini — le plus souvent le département — en lien étroit avec les Chambres d'agriculture et les collectivités locales. Les SAFER ne perçoivent pas de subvention de fonctionnement de l'État : elles financent leurs activités par une marge prélevée lors des rétrocessions (plafonnée par arrêté ministériel) et par des prestations de services (études foncières, conseil, portage foncier pour le compte de tiers).

Missions et compétences

Régulation du marché foncier

La mission centrale des SAFER consiste à surveiller et à orienter les transactions portant sur le foncier agricole et forestier. Tout vendeur d'un bien rural est légalement tenu de notifier la SAFER compétente avant toute cession (déclaration préalable d'aliéner, DPA). La SAFER dispose alors d'un délai de deux mois pour décider d'exercer son droit de préemption, laisser la transaction se réaliser librement ou formuler une contre-proposition de prix si elle estime le prix excessif.

En 2022, les SAFER ont été notifiées de plus de 100 000 projets de cession représentant environ 450 000 hectares. Elles ont exercé leur droit de préemption sur environ 4 000 dossiers, soit un taux d'intervention d'environ 4 % en nombre de transactions. Ce taux de sélectivité traduit le rôle dissuasif du dispositif autant que son rôle actif dans la régulation foncière.

Installation agricole

L'installation de nouveaux agriculteurs constitue l'une des priorités légales du réseau. Lors d'une rétrocession, la SAFER sélectionne le bénéficiaire en appliquant une grille de critères définis par arrêté préfectoral : âge, formation, viabilité économique du projet, adéquation avec les orientations agricoles locales. Le BPREA figure parmi les qualifications valorisées lors de l'examen des candidatures.

Les SAFER proposent également des dispositifs de portage foncier : elles acquièrent des terres pour le compte d'un candidat à l'installation et les lui rétrocèdent à l'issue d'une période de 5 à 10 ans. Ce mécanisme permet de différer la charge d'investissement foncier au moment où l'exploitation n'est pas encore en capacité d'absorber une acquisition directe.

Dans le cadre des Espaces Test Agricoles, des partenariats locaux entre SAFER, Chambres d'agriculture et organismes de formation professionnelle permettent à des porteurs de projet de tester une activité sur des parcelles portées par la SAFER avant de s'installer définitivement. Cette phase de test, d'une durée de 1 à 3 ans, se combine souvent avec la préparation du BPREA ou d'un autre titre professionnel agricole.

Gestion environnementale

Depuis la loi de 2014, les SAFER sont habilitées à intervenir pour préserver des terres à vocation écologique (zones humides, bocages, espaces naturels sensibles), même en l'absence de projet agricole direct. Elles peuvent rétrocéder à des collectivités territoriales, à des associations de protection de l'environnement ou à des gestionnaires d'espaces naturels.

Le réseau joue un rôle croissant dans le développement de l'agroécologie en orientant des parcelles vers des porteurs de projets en agriculture biologique, en sylviculture durable, en viticulture raisonnée ou en maraîchage diversifié. Certaines rétrocessions incluent des clauses contractuelles de maintien en agriculture biologique pendant une durée minimale, généralement fixée à 10 ans.

Observatoire du marché foncier

La FNSafer publie chaque année un observatoire du marché foncier rural qui constitue la référence statistique exhaustive sur les transactions de terres agricoles en France. En 2022, le prix moyen des terres labourables en France métropolitaine s'établissait à 6 070 €/ha, avec des écarts régionaux marqués : de 1 700 €/ha en Lozère à plus de 12 000 €/ha en Île-de-France. Le prix des vignes présentait une dispersion encore plus forte, atteignant 200 000 €/ha dans certaines appellations champenoises ou bourguignonnes.

Procédures

Déclaration préalable d'aliéner

Toute cession à titre onéreux d'un bien agricole, forestier ou naturel est soumise à la procédure de déclaration préalable d'aliéner (DPA). Le notaire en charge de la transaction notifie la SAFER compétente par voie dématérialisée via le portail Télé@ctis, opérationnel depuis 2018. La DPA mentionne l'identité du vendeur et de l'acquéreur pressenti, la description cadastrale du bien (surface, nature des parcelles, références cadastrales), le prix et les conditions de la cession. Les biens dont la surface est inférieure au seuil départemental fixé par arrêté préfectoral sont exemptés de cette procédure.

La SAFER dispose de deux mois à compter de la réception de la DPA pour exercer son droit de préemption, laisser le délai expirer ou formuler une offre à un prix inférieur. En cas de désaccord sur le prix, le tribunal judiciaire compétent peut être saisi pour fixer la valeur vénale du bien.

Exercice du droit de préemption

Lorsque la SAFER exerce son droit de préemption, elle se substitue à l'acquéreur pressenti et procède à l'acquisition du bien à sa valeur de marché. Elle sélectionne ensuite le ou les bénéficiaires parmi les candidatures reçues. Les bénéficiaires peuvent être un agriculteur candidat à l'installation ou à l'agrandissement de son exploitation, une collectivité territoriale pour un usage d'intérêt général, ou un organisme de gestion des espaces naturels.

La rétrocession doit intervenir dans un délai maximal de cinq ans à compter de l'acquisition. Durant la période de portage, la SAFER peut mettre le bien en location par bail rural. Si aucun candidat satisfaisant les critères définis n'est identifié dans ce délai, la SAFER est tenue de revendre le bien aux conditions du marché.

Cession-bail

La cession-bail (leaseback agricole) est un outil complémentaire du portage foncier : un exploitant cède ses terres à la SAFER, qui lui consent immédiatement un bail rural d'une durée de 9 à 18 ans. L'exploitant conserve ainsi l'usage de ses terres tout en dégageant des liquidités, par exemple pour financer une transition vers l'agriculture biologique ou moderniser ses équipements. À l'issue du bail, il dispose généralement d'un droit prioritaire de rachat.

Formation, reconversion et parcours d'installation

Conseil et orientation

La SAFER est un interlocuteur structurant pour les personnes engagées dans une reconversion professionnelle vers l'agriculture. Elle ne dispense pas directement de formation professionnelle mais oriente les candidats vers les structures compétentes : Chambres d'agriculture, lycées agricoles, Institut Agro, AgroParisTech et Agrocampus Ouest. Elle collabore également avec des conseillers agricoles indépendants qui accompagnent les porteurs de projet dans la formalisation de leur plan d'exploitation et de leur plan de financement.

Les candidats à l'installation peuvent mobiliser leur Compte personnel de formation (CPF) pour financer des formations certifiantes relatives à la gestion foncière, à la comptabilité agricole ou à la conduite d'exploitation. Les certifications éligibles sont référencées sur le catalogue de France Compétences. Les dispositifs de financement de la formation varient selon le statut professionnel : VIVEA pour les non-salariés agricoles, FAFSEA pour les salariés du secteur.

Transmission et mentorat

La SAFER collabore avec les répertoires Départ-Installation (RDI) animés par les Chambres d'agriculture pour mettre en relation des cédants souhaitant transmettre leur exploitation et des candidats repreneurs. Cette mise en relation s'inscrit dans la démarche de transmission des savoirs professionnels entre générations d'agriculteurs. Certaines SAFER régionales animent des programmes de mentorat professionnel associant un exploitant expérimenté à un porteur de projet pendant la phase de transition, sur une durée de 12 à 24 mois.

Partenaires institutionnels

Les SAFER s'inscrivent dans un réseau dense d'acteurs publics et parapublics :

Partenaire	Rôle dans la relation avec les SAFER
Chambres d'agriculture	Représentation au conseil d'administration ; animation des répertoires Départ-Installation ; coévaluation des candidats à la rétrocession
Ministère de l'Agriculture et de la Souveraineté alimentaire	Tutelle principale ; fixation des taux de marge réglementés ; approbation des programmes fonciers régionaux
Ministère de l'Économie et des Finances	Cotutelle ; avis sur les opérations à fort enjeu financier
Agence de services et de paiement (ASP)	Versement de la dotation jeune agriculteur (DJA) sur les dossiers instruits en lien avec une rétrocession SAFER
Conservatoire du littoral	Rétrocession de biens acquis en zones littorales et lacustres sensibles
Conseillers agricoles	Évaluation de la viabilité des projets présentés par les candidats à l'attribution foncière

Limites et critiques

Le fonctionnement des SAFER suscite des critiques récurrentes sur le plan juridique et institutionnel. Les juridictions administratives ont à plusieurs reprises sanctionné des exercices de préemption jugés abusifs ou insuffisamment motivés par un intérêt agricole avéré. La Cour des comptes, dans son rapport thématique de 2014 intitulé Les SAFER : un outil à mieux piloter, a relevé un manque de transparence dans les procédures de sélection des bénéficiaires et recommandé le renforcement du contrôle exercé par les commissaires du gouvernement.

La montée en puissance des sociétés agricoles (GAEC, EARL, SAS agricoles) a longtemps constitué un angle mort réglementaire : les cessions de parts sociales de sociétés détenant du foncier agricole n'étaient pas soumises au droit de préemption, permettant des transferts de propriété effectifs sans notification à la SAFER. La loi Sempastous du 23 juin 2021 a institué un mécanisme de contrôle applicable aux prises de contrôle dépassant un seuil de surface fixé par département, mais son périmètre d'application reste jugé insuffisant par plusieurs organisations syndicales agricoles.

Enfin, la pression foncière dans les zones périurbaines et viticoles engendre des situations de concurrence entre usage agricole et usage résidentiel ou touristique dans lesquelles la capacité financière des SAFER peut se trouver dépassée par des acquéreurs privés ou institutionnels disposant de moyens supérieurs.