Droit administratif

Le droit administratif est la branche du droit public qui régit l'organisation et le fonctionnement des personnes publiques — État, collectivités territoriales, établissements publics — ainsi que leurs rapports avec les particuliers. Fondé sur des règles dérogatoires au droit commun et doté de juridictions spécialisées, il encadre l'exercice de la puissance publique, la notion de Service public, la validité des actes administratifs et la responsabilité des autorités publiques. En France, son développement est largement jurisprudentiel : le Conseil d'État, créé en 1799, en a construit les grands principes par voie d'arrêts de principe, à commencer par l'arrêt Blanco du Tribunal des conflits du 8 février 1873.

Histoire et développement

Origines révolutionnaires

Le droit administratif français naît de la méfiance des révolutionnaires envers les parlements d'Ancien Régime, qui avaient utilisé leurs pouvoirs judiciaires pour paralyser l'action royale. La loi des 16-24 août 1790 pose le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, interdisant aux tribunaux judiciaires de connaître des litiges impliquant l'administration. Cette prohibition constitue le fondement institutionnel d'une Juridiction administrative autonome, distincte des juridictions de l'ordre judiciaire.

Construction par le Conseil d'État

Le Conseil d'État, créé par la Constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799), exerce d'abord la justice dite « retenue » : le chef de l'État décide formellement, le Conseil prépare les projets de décisions. La loi du 24 mai 1872 lui confère la justice « déléguée », c'est-à-dire le pouvoir de rendre des décisions en son propre nom, au nom du peuple français. L'arrêt Blanco du Tribunal des conflits du 8 février 1873 consacre l'autonomie du droit administratif : la responsabilité de l'État pour les dommages causés par ses agents ne peut être régie par les principes du Code civil, mais appelle des règles spéciales tenant à la nature du Service public.

Les arrêts de principe du Conseil d'État jalonnent ensuite l'évolution du droit : Terrier (1903, compétence administrative pour les contrats de service public), Aramu (1945, dégagement des principes généraux du droit), Nicolo (20 octobre 1989, primauté des traités sur les lois).

Codification partielle

Contrairement au droit civil, le droit administratif général n'a pas été réuni dans un code unique. Plusieurs domaines ont cependant été codifiés : le Code général des collectivités territoriales (1996), le Code de justice administrative (2000, régissant la procédure devant les juridictions administratives), le Code général de la propriété des personnes publiques (2006) et le Code des relations entre le public et l'administration (CRPA, entré en vigueur le 1er janvier 2016).

Sources du droit administratif

Le droit administratif s'inscrit dans une hiérarchie des normes ordonnée :

• La Constitution du 4 octobre 1958 et son bloc de constitutionnalité (Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, Préambule de 1946, Charte de l'environnement de 2004) forment le sommet, interprétés par le Conseil constitutionnel.
• Les traités et conventions internationaux, notamment la Convention européenne des droits de l'homme et le droit de l'Union européenne, prévalent sur les lois depuis l'arrêt Nicolo (1989).
• Les lois organiques et les lois ordinaires encadrent les compétences et le fonctionnement des autorités administratives.
• Les règlements (décrets du Premier ministre, arrêtés ministériels, préfectoraux, municipaux) constituent le niveau réglementaire.
• La jurisprudence du Conseil d'État conserve une valeur normative singulière dans un système dont la codification demeure partielle.

Principes fondamentaux

Légalité

Le principe de légalité impose à toute autorité administrative d'agir conformément aux normes juridiques en vigueur. Toute décision contraire à une règle supérieure est entachée d'illégalité et susceptible d'annulation par le juge administratif par voie de Recours pour excès de pouvoir.

Principes du service public

Trois principes dits « lois de Rolland » (du nom du juriste Louis Rolland, 1877-1956) organisent le Service public :

• La continuité impose un fonctionnement régulier et ininterrompu, fondant les restrictions au droit de grève dans certains services essentiels (arrêt Dehaene, Conseil d'État, 7 juillet 1950).
• L'égalité devant le service public interdit les discriminations non fondées sur des différences objectives de situation entre usagers.
• La mutabilité (ou adaptabilité) autorise l'administration à modifier unilatéralement les conditions d'organisation du service pour l'adapter à l'évolution des besoins collectifs.

Principe du contradictoire

Le principe du contradictoire, dégagé comme principe général du droit par l'arrêt Aramu (Conseil d'État, 26 octobre 1945), garantit à toute personne visée par une mesure défavorable le droit d'être préalablement informée et d'être entendue. Il est aujourd'hui codifié aux articles L. 121-1 et suivants du CRPA.

Les actes administratifs

Actes unilatéraux

L'acte administratif unilatéral (AAU) est une décision d'une autorité publique qui modifie l'ordonnancement juridique sans requérir le consentement de ses destinataires. Il se subdivise en règlements (portée générale et impersonnelle) et en décisions individuelles (portée particulière). Les AAU sont exécutoires de plein droit dès leur entrée en vigueur. Le retrait d'un acte créateur de droits est encadré par l'article L. 242-1 du CRPA : il n'est possible que dans les quatre mois suivant l'édiction de l'acte, et uniquement s'il est illégal.

Contrats administratifs

Le Contrat administratif se distingue du contrat de droit privé par la participation d'au moins une personne publique et/ou la présence de clauses exorbitantes du droit commun ou par un objet lié à l'exécution d'un Service public. Les marchés publics (codifiés dans le Code de la commande publique depuis 2019) et les délégations de service public relèvent de ce régime. La théorie de l'imprévision, consacrée par l'arrêt Compagnie générale d'éclairage de Bordeaux (Conseil d'État, 30 mars 1916), permet au cocontractant de demander une révision du contrat lorsque des circonstances économiques imprévisibles bouleversent l'équilibre financier initial.

Le contentieux administratif

Recours pour excès de pouvoir

Le Recours pour excès de pouvoir (REP) permet à tout justiciable ayant un intérêt à agir d'obtenir l'annulation d'un acte administratif illégal. Qualifié par Édouard Laferrière de « grande création jurisprudentielle du Conseil d'État », il est accessible sans texte autorisant expressément son exercice (arrêt Dame Lamotte, Conseil d'État, 17 février 1950). Le délai de recours est de deux mois à compter de la publication ou de la notification de l'acte. Les moyens d'annulation comprennent l'incompétence, le vice de forme ou de procédure, le détournement de pouvoir et la violation de la loi ou d'un principe général du droit.

Recours de plein contentieux

Le recours de pleine juridiction confère au juge des pouvoirs plus étendus que la simple annulation : il peut condamner l'administration au versement de dommages et intérêts ou modifier une décision administrative. La Responsabilité administrative de l'État peut être engagée pour faute (faute simple dans la plupart des matières, faute lourde pour certaines activités régaliennes comme le fonctionnement des services de police jusqu'à l'arrêt Lemonnier de 1918), ou sans faute sur le fondement du risque ou de la rupture d'égalité devant les charges publiques.

Référés administratifs

La loi du 30 juin 2000 a modernisé les procédures d'urgence en créant deux voies principales, codifiées dans le Code de justice administrative :

• Le référé-suspension (article L. 521-1) permet de suspendre un acte administratif lorsque l'urgence est établie et qu'il existe un doute sérieux quant à sa légalité ; délai de jugement : 48 heures à 15 jours.
• Le référé-liberté (article L. 521-2) permet d'obtenir une décision dans les 48 heures lorsqu'une liberté fondamentale est gravement et manifestement atteinte par une autorité administrative ou un organisme de droit privé chargé d'une mission de Service public.

Organisation des juridictions administratives

La Juridiction administrative française repose sur une structure à trois degrés garantissant le double degré de juridiction :

Hiérarchie de la juridiction administrative française

Degré	Juridiction	Effectif (2024)	Compétence principale
Premier ressort	Tribunal administratif	42 tribunaux	Litiges administratifs de droit commun
Appel	Cour administrative d'appel	9 cours	Contrôle des jugements des tribunaux administratifs
Cassation	Conseil d'État	300 membres environ	Contrôle de légalité des arrêts des cours administratives d'appel ; rôle consultatif

Le Tribunal des conflits, composé paritairement de membres du Conseil d'État et de la Cour de cassation, tranche les conflits de compétence entre l'ordre judiciaire et l'ordre administratif. Parmi les juridictions administratives spécialisées figurent la Cour des comptes (contrôle des finances publiques), les 13 chambres régionales des comptes, la Cour nationale du droit d'asile (CNDA, environ 200 000 recours déposés en 2023) et diverses commissions contentieuses sectorielles.

Acteurs du droit administratif

Avocats et représentation

La représentation par un Avocat est obligatoire devant les cours administratives d'appel et devant le Conseil d'État, sous réserve des dispenses légales (procédures d'urgence, litiges électoraux). Devant les tribunaux administratifs, plusieurs catégories de recours peuvent être formées sans représentation obligatoire. L'Aide juridictionnelle, accordée sous conditions de ressources (plafond de 1 421 € nets mensuels pour l'aide totale en 2024), finance les frais de procédure des justiciables les plus modestes.

Magistrats administratifs

Les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel sont recrutés principalement par concours via l'Institut national du service public (INSP, qui a remplacé l'ENA en 2022), par tour extérieur ou par détachement. Ils bénéficient d'une garantie statutaire d'indépendance posée par la loi du 6 janvier 1986. Le corps comptait environ 1 600 membres fin 2023.

Défenseur des droits

Le Défenseur des droits, autorité constitutionnelle indépendante créée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 (article 71-1 de la Constitution), reçoit les réclamations des personnes qui s'estiment lésées dans leurs relations avec une administration ou un Service public. Il peut formuler des recommandations, proposer des règlements amiables et présenter des observations devant les juridictions administratives et judiciaires. En 2023, l'institution a traité plus de 130 000 réclamations.

Médiation administrative

Depuis la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, la médiation est encouragée avant tout recours contentieux. La saisine d'un médiateur administratif suspend le délai de recours contentieux pour toute la durée de la médiation.

Formation et accès aux métiers

Parcours universitaires

L'accès aux métiers du droit administratif passe par les filières de droit public des universités françaises. Le cursus de référence comprend la licence de droit (3 ans, 6 semestres), le master 1 de droit public, puis un master 2 spécialisé : Contentieux administratif, droit des collectivités territoriales, droit de la commande publique, droit public des affaires ou droit de la fonction publique. Certaines formations professionnalisantes complètent la formation initiale, notamment au sein des universités parisiennes (Paris I Panthéon-Sorbonne, Paris II Panthéon-Assas) et d'Aix-Marseille.

Concours de la fonction publique

Les concours de catégorie A et A+ permettent d'accéder aux principaux corps liés au droit administratif. L'INSP forme les futurs administrateurs de l'État et les futurs membres du Conseil d'État. Les cinq Instituts régionaux d'administration (IRA) préparent les attachés d'administration centrale et les agents de préfecture. Des concours spécialisés existent pour les corps de magistrats administratifs et les inspecteurs du Ministère du Travail.

Débouchés professionnels

Le droit administratif ouvre notamment sur les fonctions de magistrat administratif, d'Avocat spécialisé en droit public, de Juriste d'entreprise au sein d'organismes publics ou parapublics (collectivités territoriales, hôpitaux, établissements publics de coopération intercommunale), de fonctionnaire territorial ou d'État avec spécialisation juridique, ou de consultant au sein de cabinets spécialisés en marchés publics ou en droit des collectivités.

Dimension européenne et comparée

Influence du droit de l'Union européenne

Depuis le traité de Rome (25 mars 1957), le droit de l'Union européenne exerce une influence croissante sur le droit administratif national. La primauté du droit de l'Union, affirmée par la Cour de justice des Communautés européennes dans l'arrêt Costa c. ENEL (15 juillet 1964) et consacrée en France par l'arrêt Nicolo (1989), contraint les juridictions administratives à écarter les dispositions nationales incompatibles. Les directives relatives aux marchés publics (directive 2014/24/UE transposée en 2016), à la protection de l'environnement et au règlement général sur la protection des données (RGPD, règlement 2016/679) ont profondément remodelé le droit administratif interne.

Contrôle de la Cour européenne des droits de l'homme

La Cour européenne des droits de l'homme, statuant sur le fondement de la Convention européenne des droits de l'homme, contrôle la conformité des procédures administratives françaises aux droits fondamentaux. L'article 6 § 1 de la Convention (droit à un procès équitable) s'applique aux litiges administratifs portant sur des droits et obligations de caractère civil. La France a été condamnée à plusieurs reprises pour lenteur des procédures devant ses tribunaux administratifs, notamment dans l'arrêt Beaumartin c. France du 24 novembre 1994.

Spécificité du modèle français

Le système français de Juridiction administrative autonome, héritage de la tradition révolutionnaire, se distingue des systèmes de common law (Royaume-Uni, États-Unis, Australie) où les litiges impliquant l'administration relèvent des juridictions judiciaires ordinaires. Il se distingue également du modèle allemand (Verwaltungsgerichtsbarkeit), fondé sur la loi du 21 janvier 1960 relative aux tribunaux administratifs (Verwaltungsgerichtsordnung), qui repose sur une codification procédurale plus systématique que le modèle français.