Défenseur des droits

Le Défenseur des droits est une autorité constitutionnelle indépendante française, instituée par l'article 71-1 de la Constitution du 4 octobre 1958, introduit par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Opérationnel depuis le 1er mai 2011 et régi par la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011, il est chargé de veiller au respect des droits et libertés des individus dans leurs relations avec les administrations publiques, de lutter contre les discriminations, de défendre les droits de l'enfant, de contrôler la déontologie des activités de sécurité et de protéger les lanceurs d'alerte. Il constitue un point d'entrée unique pour l'accès au droit, accessible à toute personne quelle que soit sa nationalité, gratuitement et sans représentation obligatoire par un avocat.

Création et fondements constitutionnels

Révision constitutionnelle de 2008

La création du Défenseur des droits est inscrite dans la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 (loi constitutionnelle n° 2008-724 de modernisation des institutions de la Ve République), qui a inséré l'article 71-1 dans la Constitution. Cet article dispose que « le Défenseur des droits veille au respect des droits et libertés par les administrations de l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d'une mission de service public, dont il peut être saisi ». La loi organique n° 2011-333 et la loi ordinaire n° 2011-334, toutes deux du 29 mars 2011, ont fixé les modalités d'organisation et de fonctionnement.

Le rang constitutionnel distingue le Défenseur des droits des autorités administratives indépendantes ordinaires fondées sur une simple loi. Son indépendance est garantie directement par la Constitution : le titulaire ne peut recevoir d'instruction d'aucune autorité et bénéficie d'une immunité fonctionnelle pour les actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions.

Fusion de quatre institutions

L'institution s'est substituée à quatre autorités indépendantes préexistantes, absorbées lors de son entrée en vigueur :

le Médiateur de la République, créé par la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973, compétent pour les réclamations des usagers contre l'administration ;
le Défenseur des enfants, créé par la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000, chargé de la protection des droits de l'enfant ;
la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE), créée par la loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004, spécialisée dans la lutte contre les discriminations ;
la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), créée par la loi n° 2000-494 du 6 juin 2000, chargée du contrôle éthique des forces de l'ordre.

Cette fusion institutionnelle visait à améliorer la lisibilité du dispositif pour les usagers, à rationaliser les moyens humains et budgétaires et à garantir une meilleure cohérence dans le traitement des dossiers impliquant plusieurs dimensions simultanées (par exemple, discrimination commise par un service public).

Comparaison internationale

Le modèle du Défenseur des droits s'apparente à celui de l'Ombudsman, institution d'origine suédoise (créée par le Riksdag en 1809) que l'on retrouve dans la majorité des États membres de l'Union européenne et du Conseil de l'Europe. Les Principes de Paris, adoptés par résolution 48/134 de l'Assemblée générale des Nations Unies en 1993, définissent les critères qu'une institution nationale de droits de l'homme doit satisfaire pour être accréditée : mandat étendu, indépendance garantie constitutionnellement ou législativement, pluralisme et ressources suffisantes.

Missions et compétences

Protection des droits face aux administrations

Héritée du Médiateur de la République, cette mission concerne les personnes qui estiment que leurs droits ont été méconnus par une administration publique ou un organisme chargé d'une mission de service public : État, collectivités territoriales, établissements publics, caisses de protection sociale, organismes de retraite. Le Défenseur peut intervenir en cas de mauvaise application du droit, de délais excessifs, de refus injustifiés ou de traitement contraire à l'équité.

Son action est complémentaire du recours en contentieux administratif devant le tribunal administratif : il offre une voie de résolution amiable, plus rapide et sans frais de représentation. Il adresse des recommandations aux organismes concernés ; le taux de suivi effectif de ces recommandations s'établit autour de 80 % d'après les rapports annuels publiés par l'institution. En cas d'inexécution d'une décision de justice par une administration, il peut adresser une injonction sous astreinte.

Lutte contre les discriminations

Le Défenseur des droits est compétent pour toute forme de discrimination fondée sur l'un des 25 critères prohibés par la législation française : origine, sexe, situation de famille, grossesse, apparence physique, vulnérabilité économique, patronyme, lieu de résidence, état de santé, perte d'autonomie, handicap, caractéristiques génétiques, mœurs, orientation sexuelle, identité de genre, âge, opinions politiques, activités syndicales, appartenance ethnique, nationale, prétendue raciale ou religieuse, domiciliation bancaire, lieu de naissance et langue.

Les réclamations dans le domaine de l'emploi — recrutement, licenciement, promotion, accès à la formation — constituent le premier motif de saisine dans ce domaine. Le Défenseur dispose de pouvoirs d'enquête spécifiques, notamment la faculté de recourir à des opérations de tests de discrimination (testing). Depuis la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, il peut présenter des observations devant toutes les juridictions compétentes, y compris les conseils de prud'hommes statuant sur des affaires de discrimination au travail. Il peut également conclure des transactions pénales avec les auteurs de faits discriminatoires, en accord avec le procureur de la République.

Défense des droits de l'enfant

Sur le fondement de la Convention internationale des droits de l'enfant (CIDE) du 20 novembre 1989, ratifiée par la France le 7 août 1990, le Défenseur des droits veille à ce que l'intérêt supérieur de l'enfant soit pris en compte dans toute décision le concernant. Un adjoint spécifiquement délégué aux droits de l'enfant est nommé pour cette mission, assisté d'un collège de trois personnalités qualifiées.

Les domaines d'intervention couvrent la scolarisation des enfants en situation de handicap, la protection de l'enfance, les conflits de garde et d'autorité parentale, les situations des mineurs étrangers non accompagnés et les violences en milieu scolaire. La saisine pour cette mission est ouverte directement à l'enfant lui-même, sans condition d'âge ni de représentation parentale, ainsi qu'aux associations de défense des droits des enfants.

Déontologie des activités de sécurité

Le Défenseur des droits contrôle le comportement des agents des services de sécurité publics — police nationale, gendarmerie nationale, police municipale, administration pénitentiaire — et privés — agents de sécurité privée, agents de sûreté des transports en commun. Il peut être saisi en cas de violence, de contrôle d'identité discriminatoire, de fouille irrégulière ou de manquement à la présomption d'innocence.

Un adjoint délégué à la déontologie des forces de sécurité est spécialement chargé de cette mission, assisté d'un collège de cinq membres. Lorsque ses recommandations de sanctions disciplinaires ne sont pas suivies d'effet, le Défenseur peut rendre publics ses avis. Il peut également saisir directement le procureur de la République lorsque les faits sont susceptibles de constituer une infraction pénale.

Protection des lanceurs d'alerte

Introduite par la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 dite loi Sapin II, cette mission a été étendue par la loi n° 2022-401 du 21 mars 2022 transposant la directive européenne 2019/1937 du 23 octobre 2019 sur la protection des lanceurs d'alerte. Le Défenseur oriente les personnes signalant des crimes, délits, menaces ou préjudices graves pour l'intérêt général, les informe de leurs droits et les aide à bénéficier des protections légales contre les représailles professionnelles : harcèlement moral, licenciement abusif, mise à l'écart discriminatoire.

Depuis 2022, le champ des personnes protégées inclut non seulement les salariés du secteur privé et les agents publics, mais aussi les sous-traitants, les fournisseurs et les membres de l'entourage proche du lanceur d'alerte. Un collège spécifique de six membres assiste le Défenseur pour cette mission.

Organisation et fonctionnement

Nomination et statut

Le Défenseur des droits est nommé par le Président de la République pour un mandat de six ans non renouvelable, après avis public des commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat (procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution). Le Parlement peut s'opposer à la nomination à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés dans chaque commission réunie. Ce mandat unique et non renouvelable garantit l'indépendance effective du titulaire à l'égard du pouvoir exécutif.

Trois personnes se sont succédé depuis la création de l'institution :

Dominique Baudis (1er mai 2011 - 10 avril 2014), journaliste et ancien président du Conseil supérieur de l'audiovisuel, premier titulaire de la fonction, décédé en cours de mandat ;
Jacques Toubon (17 juillet 2014 - 16 juillet 2020), ancien garde des Sceaux sous le gouvernement Balladur (1995-1997), dont le mandat a notamment été marqué par des prises de position sur les droits des personnes étrangères et la lutte contre les discriminations ;
Claire Hédon (depuis le 22 juillet 2020), ancienne présidente d'ATD Quart Monde, dont le mandat se concentre sur la pauvreté, l'accès effectif aux droits et la protection de l'enfance.

Adjoints et collèges consultatifs

Trois adjoints, nommés par décret du Président de la République sur proposition du Défenseur, l'assistent dans ses missions spécialisées :

le ou la délégué(e) aux droits de l'enfant ;
le ou la délégué(e) à la déontologie des forces de sécurité ;
le ou la délégué(e) à la lutte contre les discriminations et la promotion de l'égalité.

Quatre collèges consultatifs formulent des avis sur les dossiers relevant de leurs domaines :

Collège	Nombre de membres
Lutte contre les discriminations et promotion de l'égalité	3
Défense et promotion des droits de l'enfant	3
Déontologie dans le domaine de la sécurité	5
Orientation et protection des lanceurs d'alerte (créé par la loi Sapin II, 2016)	6

Les membres des collèges sont des personnalités qualifiées désignées par le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat et le Vice-président du Conseil d'État.

Réseau des délégués territoriaux

La proximité avec les usagers est assurée par environ 570 délégués bénévoles répartis en France métropolitaine et dans les outre-mer. Implantés dans les maisons de justice et du droit, les tribunaux judiciaires, les maisons France Services et certains établissements pénitentiaires, ces délégués effectuent un premier accueil, orientent les usagers vers les administrations compétentes ou les voies de recours appropriées, et instruisent les dossiers les moins complexes sous l'autorité du Défenseur.

Leur présence dans les centres de rétention administrative et dans les zones d'attente pour étrangers constitue une spécificité du réseau, garantissant un accès minimal aux droits pour des personnes privées de liberté sans accès immédiat à l'aide juridictionnelle.

Saisine

La saisine est gratuite, ouverte à toute personne physique ou morale quelle que soit sa nationalité, et ne requiert pas de représentation par un avocat. Elle peut intervenir par plusieurs voies :

en ligne via le formulaire disponible sur le site officiel (defenseur-des-droits.fr) ;
par courrier postal adressé au siège de l'institution (7 rue Saint-Florentin, 75408 Paris Cedex 08) ;
en se présentant auprès d'un délégué territorial ;
par l'intermédiaire d'un député ou d'un sénateur, qui peuvent saisir le Défenseur au nom de leurs mandants (article 71-1, alinéa 2 de la Constitution).

Pour les réclamations contre les administrations, une démarche préalable auprès de l'organisme mis en cause est exigée. Cette condition préalable vise à favoriser la résolution directe des litiges avant toute intervention de l'institution. Elle n'est pas requise pour les saisines relatives aux droits de l'enfant ni pour les réclamations touchant à la déontologie de la sécurité.

Pouvoirs

Le Défenseur des droits dispose d'un arsenal de pouvoirs d'investigation et d'action définis par la loi organique :

Pouvoir	Base légale	Description
Demande de documents	Art. 21, loi org. 2011-333	Communication de tout document utile à l'instruction, à l'exception des secrets légalement protégés (secret défense, secret professionnel, secret médical)
Auditions	Art. 22	Convocation de toute personne dont l'audition est jugée nécessaire ; le refus de comparaître sans motif légitime est passible de sanctions pénales
Vérifications sur place	Art. 22	Accès aux locaux des organismes concernés, y compris les lieux de privation de liberté, de jour comme de nuit
Recommandations	Art. 25	Transmission aux organismes mis en cause ; publication possible en cas de non-suivi
Injonction sous astreinte	Art. 26	En cas d'inexécution d'une décision de justice par une administration, mise en demeure d'y procéder
Observations devant les juridictions	Art. 33	Présentation d'observations devant toute juridiction civile, pénale ou administrative (tribunaux, cours d'appel, conseils de prud'hommes)
Transaction pénale	Art. 28	Proposition d'une transaction à l'auteur de discrimination ou de harcèlement, en accord avec le procureur de la République
Question prioritaire de constitutionnalité	Art. 38	Saisine du Conseil constitutionnel pour vérifier la conformité d'une disposition législative aux droits et libertés garantis par la Constitution

Activité

Volume et répartition des saisines

Depuis la création de l'institution, le nombre de saisines a connu une progression régulière. En 2022, le Défenseur des droits a enregistré plus de 115 000 demandes de protection, émanant à 80 % de particuliers. La répartition par domaine révèle la prédominance des réclamations contre les services publics et les organismes sociaux (environ 60 % des dossiers), devant les réclamations pour discrimination (environ 20 %), les questions relatives aux droits de l'enfant (environ 10 %) et les signalements en matière de déontologie de la sécurité (environ 5 %).

Le délai moyen de traitement varie selon la complexité du dossier : les orientations simples s'effectuent en quelques semaines, tandis que les enquêtes approfondies impliquant plusieurs organismes peuvent durer plusieurs mois.

Publications et rapports thématiques

Le Défenseur des droits publie chaque année un rapport annuel d'activité, remis au Président de la République et présenté devant le Parlement, puis rendu public. Il produit également des rapports thématiques sur des sujets d'intérêt général : conditions d'accueil des demandeurs d'asile (2016), droits fondamentaux des étrangers en France (2019), enfants sans logement (2020), droits des enfants à l'ère du numérique (2022).

Il peut remettre des rapports spéciaux au Parlement lorsqu'il constate une situation grave portant atteinte aux droits et libertés.

Accréditation internationale

Le Défenseur des droits est accrédité avec le statut A par l'Alliance mondiale des institutions nationales des droits de l'homme (GANHRI), attestant de la pleine conformité avec les Principes de Paris de 1993. Ce statut lui permet de participer activement aux sessions du Conseil des droits de l'homme des Nations Unies à Genève et d'y prendre la parole. Il est membre du Réseau européen des Ombudsmans (ENO) et entretient des relations de travail avec la Cour européenne des droits de l'homme à Strasbourg.

Relations avec les autres institutions

Le Défenseur des droits n'est pas une juridiction : ses recommandations et avis n'ont pas l'autorité de la chose jugée et ne constituent pas des décisions susceptibles de recours contentieux. Sa saisine est cumulable avec un recours juridictionnel devant le tribunal administratif, la cour d'appel ou le conseil de prud'hommes ; la pendance d'une instance juridictionnelle ne fait pas obstacle à son intervention.

Il entretient des relations institutionnelles régulières avec plusieurs autorités :

le Conseil d'État, via les renvois de questions prioritaires de constitutionnalité et les procédures de droit administratif dans lesquelles il intervient comme amicus curiae ;
le Conseil constitutionnel, dans le cadre de la procédure de question prioritaire de constitutionnalité ;
le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), avec qui il coordonne les interventions dans les établissements pénitentiaires et les centres de rétention ;
la médiation institutionnelle et les modes amiables de résolution des différends, dont il encourage le développement.

La responsabilité administrative de l'État peut être engagée indépendamment de l'action du Défenseur, mais les conclusions de ses rapports et recommandations constituent des éléments de preuve potentiels dans les recours contentieux ultérieurs.

Voir aussi