Loi pour le plein emploi
La loi pour le plein emploi (loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023) est une loi française promulguée le 18 décembre 2023, portée par le gouvernement d'Élisabeth Borne sous la responsabilité d'Olivier Dussopt, alors ministre du Travail, du Plein emploi et de l'Insertion. Elle vise à atteindre le plein emploi en France d'ici 2027, défini par un taux de chômage inférieur à 5 %, en réformant en profondeur le service public de l'emploi, les obligations des demandeurs d'emploi et l'accompagnement des personnes éloignées du marché du travail.
Contexte et objectifs
Contexte économique et social
Au moment de l'examen du projet de loi en 2023, le taux de chômage en France s'établissait à environ 7,1 % au deuxième trimestre 2023 selon les données de l'INSEE, un niveau historiquement bas mais masquant des situations très contrastées. Plusieurs catégories de la population restaient fortement éloignées de l'emploi : bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), personnes en situation de handicap, jeunes sans qualification et parents isolés contraints par le manque de modes de garde adaptés.
Le gouvernement estimait à environ 2,7 millions le nombre de bénéficiaires du RSA en 2023, dont une majorité sans contact régulier avec le service public de l'emploi. Avant la loi, seul un bénéficiaire du RSA sur trois était inscrit à Pôle emploi. La loi vise à résorber ce « halo du chômage » en systématisant l'accompagnement de ces publics au sein d'un service public rénové.
Objectif de plein emploi
L'objectif de plein emploi, annoncé par le président de la République Emmanuel Macron lors de la campagne présidentielle de 2022, correspond à un taux de chômage inférieur à 5 %, un seuil que la France n'a pas atteint depuis les années 1970. La loi constitue le principal vecteur législatif de cet objectif, en complément de la réforme des retraites de 2023 et des politiques de formation professionnelle.
Processus législatif
Le projet de loi pour le plein emploi a été présenté en Conseil des ministres le 7 juin 2023. Il a été examiné en première lecture par l'Assemblée nationale à partir du 12 septembre 2023, puis par le Sénat en octobre 2023. Après accord en commission mixte paritaire, le texte définitif a été adopté par l'Assemblée nationale le 14 novembre 2023. Le Conseil constitutionnel, saisi par des parlementaires de l'opposition, a rendu sa décision de conformité le 14 décembre 2023, validant l'essentiel des dispositifs. La loi a été promulguée le 18 décembre 2023 et publiée au Journal officiel le 19 décembre 2023.
Principales dispositions
Création de France Travail
La mesure centrale de la loi est la transformation de Pôle emploi en France Travail, effectuée au 1er janvier 2024. Ce changement de dénomination s'accompagne d'une réforme substantielle de la gouvernance et des missions de l'opérateur :
- France Travail devient le pivot du réseau national pour l'emploi, coordonnant l'action des missions locales, de Cap emploi, des départements (via leurs services sociaux gestionnaires du RSA) et des opérateurs de compétences.
- Un réseau « France Travail » élargi est institué, réunissant l'ensemble des acteurs de l'insertion et de l'emploi sous une bannière commune et selon des protocoles partagés, avec des référentiels d'accompagnement harmonisés.
- Les missions locales et Cap emploi s'intègrent formellement dans ce réseau tout en conservant leur identité institutionnelle propre.
Le contrat d'engagement
La loi instaure un contrat d'engagement unique, qui remplace le projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE) pour les demandeurs d'emploi indemnisés et le contrat d'engagement réciproque (CER) pour les bénéficiaires du RSA. Ce contrat définit :
- les objectifs d'insertion ou de retour à l'emploi du bénéficiaire ;
- les engagements du service public en matière d'accompagnement, d'accès à la formation professionnelle et aux aides mobilisables ;
- les actions à accomplir par le bénéficiaire, exprimées en heures d'activité hebdomadaires.
Le contrat d'engagement est signé dans les deux semaines suivant l'inscription à France Travail. Il est révisable en fonction de l'évolution de la situation du signataire et réexaminé au moins tous les six mois.
Inscription obligatoire des bénéficiaires du RSA
L'une des dispositions les plus discutées lors des débats parlementaires est l'obligation d'inscription à France Travail pour l'ensemble des bénéficiaires du RSA et les membres de leur foyer en âge de travailler. Cette inscription déclenche automatiquement un diagnostic de situation et l'élaboration d'un contrat d'engagement.
Les bénéficiaires du RSA peuvent se voir proposer des activités d'insertion (formations, bénévolat encadré, immersions professionnelles, ateliers de remobilisation) représentant 15 à 20 heures par semaine selon leur situation. Le refus non motivé de ces activités peut entraîner une suspension ou une réduction des versements du RSA, décidée par le président du conseil départemental sur proposition de France Travail.
Réforme de l'emploi des personnes en situation de handicap
La loi réforme le dispositif d'emploi des travailleurs handicapés sur plusieurs points :
- Les établissements et services d'aide par le travail (ESAT) voient leurs travailleurs reconnus comme titulaires de droits sociaux supplémentaires, proches de ceux des salariés de droit commun, notamment en matière de représentation collective, de droit à la formation et à la valorisation des acquis professionnels.
- Cap emploi, réseau spécialisé dans l'accompagnement à l'emploi des personnes en situation de handicap, est intégré formellement au réseau France Travail et bénéficie d'un financement pérennisé.
- Les passerelles entre emploi en ESAT et emploi ordinaire sont facilitées, dans une logique de parcours progressif vers le marché du travail ouvert.
- La validation des acquis de l'expérience (VAE) est ouverte aux travailleurs en ESAT pour valoriser les compétences acquises en milieu protégé.
Développement des modes de garde
Afin de lever les obstacles à l'emploi liés à la garde d'enfants en bas âge, la loi prévoit :
- Un objectif de création de 100 000 places en crèche supplémentaires sur cinq ans (2024-2028).
- L'expérimentation d'un « service public de la petite enfance » confié aux communes, avec un droit d'accueil opposable à l'horizon 2026 dans les communes volontaires.
- Des dispositions favorisant l'accueil prioritaire des enfants de demandeurs d'emploi dans les crèches à vocation sociale et les établissements d'accueil du jeune enfant conventionnés.
Gouvernance du réseau France Travail
La loi institue une gouvernance à trois niveaux :
- Le comité national France Travail, coprésidé par le ministre chargé de l'emploi et le président de l'Assemblée des départements de France, arrête les orientations stratégiques pluriannuelles et le référentiel commun d'accompagnement.
- Les comités régionaux France Travail déclinent les orientations nationales à l'échelle des régions, en articulation avec la compétence des conseils régionaux en matière de formation professionnelle des demandeurs d'emploi.
- Les comités départementaux et locaux France Travail coordonnent l'action de terrain des différents opérateurs (France Travail, missions locales, Cap emploi, services sociaux départementaux).
Les conventions pluriannuelles entre France Travail et les conseils régionaux sont maintenues et renforcées, garantissant la continuité du financement des formations par les régions pour les demandeurs d'emploi inscrits dans un parcours d'accompagnement.
Articulation avec les politiques de formation
La loi pour le plein emploi s'articule étroitement avec les dispositifs issus de la loi Avenir professionnel de 2018 et des réformes successives de la formation professionnelle :
- Le Compte personnel de formation (CPF), accessible via Mon Compte Formation, reste le principal vecteur d'accès individuel à la formation continue pour les actifs, y compris les bénéficiaires du RSA en parcours d'insertion.
- L'accès à la VAE est facilité pour les bénéficiaires du RSA et les travailleurs peu qualifiés, en lien avec les parcours d'accompagnement définis dans le contrat d'engagement.
- Le bilan de compétences est promu comme outil d'orientation dans les parcours de reconversion professionnelle des personnes accompagnées par France Travail.
- Les formations en alternance — contrat d'apprentissage et contrat de professionnalisation — sont valorisées comme vecteurs d'insertion durable dans l'emploi, notamment pour les bénéficiaires du RSA jeunes adultes.
- Les opérateurs de compétences, coordonnés par France compétences, participent au financement des formations mobilisées dans le cadre des contrats d'engagement, en lien avec les branches professionnelles.
Expérimentation préalable
Avant la généralisation, la loi s'appuie sur une expérimentation conduite dans 19 territoires pilotes à partir de mars 2023, portant sur l'accompagnement intensif des bénéficiaires du RSA avec une obligation d'activité de 15 à 20 heures hebdomadaires. Les résultats présentés lors des débats parlementaires indiquaient des taux de retour à l'emploi ou d'entrée en formation supérieurs de 10 à 15 points dans les territoires expérimentaux par rapport aux territoires témoins, selon le rapport d'évaluation intermédiaire du comité scientifique indépendant mandaté par le gouvernement.
La généralisation de l'inscription obligatoire des bénéficiaires du RSA est prévue de manière progressive : les 19 territoires pilotes en premier lieu (dès 2024), puis l'ensemble du territoire national au cours de l'année 2025.
Débats et controverses
Critiques portant sur la conditionnalité du RSA
Les opposants de gauche ont dénoncé l'obligation d'activité assortie d'une possible suspension du RSA, estimant qu'elle fragilisait un minimum social pour des personnes dont l'éloignement de l'emploi résulte souvent de freins périphériques — problèmes de santé, d'accès au logement, de mobilité — plutôt que d'un défaut de motivation. Des associations comme ATD Quart Monde ont demandé que la garantie d'un accompagnement de qualité précède toute sanction financière.
Critiques portant sur l'insuffisance des sanctions
Une partie des parlementaires de droite a jugé insuffisantes les sanctions prévues, estimant que la suspension du RSA devait être plus automatique et moins tributaire de l'appréciation discrétionnaire des présidents de conseils départementaux. Plusieurs amendements visant à rendre la suspension immédiate en cas de refus ont été rejetés lors des débats.
Position des départements
Les conseils départementaux, qui co-financent le RSA, ont exprimé des inquiétudes sur la charge financière de l'accompagnement renforcé. Le projet de loi prévoit un mécanisme de compensation de l'État pour les charges nouvelles induites, mais ses modalités précises ont fait l'objet de négociations prolongées durant le débat parlementaire, notamment sur le périmètre des dépenses éligibles.
Avis du Conseil d'État
Dans son avis rendu le 24 mai 2023, le Conseil d'État a validé la constitutionnalité des dispositifs d'inscription obligatoire et d'obligation d'activité, tout en soulignant que le caractère effectif et adapté de l'accompagnement proposé constituait une condition nécessaire à la légalité des sanctions éventuelles.
Calendrier de mise en œuvre
| Date | Étape clé |
|---|---|
| 19 décembre 2023 | Publication de la loi au Journal officiel de la République française |
| 1er janvier 2024 | Pôle emploi devient France Travail ; entrée en vigueur de la nouvelle gouvernance du réseau |
| 1er janvier 2024 | Nouveaux droits sociaux des travailleurs en ESAT effectifs |
| 2024 (territoires pilotes) | Inscription obligatoire des bénéficiaires du RSA dans les 19 territoires pilotes ; déploiement du contrat d'engagement |
| 2025 | Généralisation de l'inscription obligatoire à l'ensemble du territoire national |
| 2026 | Droit d'accueil opposable en crèche dans les communes expérimentatrices volontaires |
| 2027 | Objectif cible : taux de chômage inférieur à 5 % |
Les textes réglementaires d'application — décrets et arrêtés — ont été publiés au Journal officiel tout au long de l'année 2024, précisant notamment les modalités du contrat d'engagement, les critères et la procédure de suspension du RSA, ainsi que les règles de gouvernance territoriale du réseau France Travail.