Pôle emploi

Pôle emploi est un établissement public administratif français né le 19 décembre 2008 de la fusion de l'ANPE (Agence nationale pour l'emploi) et du réseau des ASSEDIC, chargé à la fois du placement des demandeurs d'emploi et du versement des indemnités de l'assurance chômage. Opérant à travers un réseau de plus de 900 agences et quelque 54 000 agents, il constituait le principal opérateur du service public de l'emploi en France. Au 1er janvier 2024, il a pris la dénomination de France Travail en application de la loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi.

Historique

Contexte et origines

Avant 2008, deux structures distinctes organisaient le service public de l'emploi en France. L'ANPE, créée par l'ordonnance du 13 juillet 1967, était chargée du placement des demandeurs d'emploi et de leur accompagnement dans la recherche d'un poste. Les ASSEDIC (Associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce), dont le réseau était coordonné par l'UNEDIC (Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce), collectaient les cotisations patronales et salariales et versaient les indemnités chômage depuis 1959.

Ce dualisme imposait aux demandeurs d'emploi de s'inscrire auprès de deux organismes séparés pour des démarches complémentaires. Le rapport Marimbert remis au gouvernement en janvier 2004, puis la lettre de mission du Premier ministre de 2007, recommandèrent le rapprochement des deux réseaux. Le programme présidentiel de Nicolas Sarkozy en 2007 fit de cette fusion un engagement électoral explicite.

Création et fusion (2008)

La loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi a institué la création de Pôle emploi. L'établissement a ouvert ses portes le 19 décembre 2008, absorbant les 26 000 agents de l'ANPE et les 15 000 agents des ASSEDIC, soit environ 41 000 personnes au démarrage.

La fusion a impliqué l'harmonisation de deux cultures d'entreprise distinctes, de deux conventions collectives et de systèmes informatiques incompatibles. L'intégration informatique s'est achevée en 2013 avec la mise en œuvre d'un système d'information unifié. L'effectif total a ensuite progressé pour atteindre environ 54 000 agents.

Évolutions (2008-2023)

Pôle emploi a connu plusieurs réformes significatives au cours de son existence :

En 2012, le suivi mensuel personnalisé (SMP) a été généralisé à l'ensemble des demandeurs d'emploi inscrits.
En 2013, une convention tripartite État-Unédic-Pôle emploi a redéfini les objectifs prioritaires et les indicateurs de performance.
En 2019, la réforme de l'assurance chômage (décrets du 26 juillet 2019) a modifié le calcul du salaire journalier de référence (SJR), réduisant les droits des personnes alternant fréquemment emploi et chômage.
En 2020-2021, la pandémie de Covid-19 a conduit Pôle emploi à gérer un afflux massif de demandeurs d'emploi et à intégrer l'administration du dispositif d'activité partielle de longue durée (APLD).
La loi du 21 décembre 2022 relative au marché du travail a introduit un système de bonus-malus sur les cotisations chômage des entreprises en fonction de leur taux de recours aux contrats courts.

Transformation en France Travail (2024)

La loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi a acté le changement de nom de Pôle emploi en France Travail à compter du 1er janvier 2024. Cette transformation dépasse le simple changement de dénomination : le nouvel opérateur joue un rôle de chef de file du service public de l'emploi, les Missions locales et Cap emploi s'intègrent plus étroitement dans le réseau, et les bénéficiaires du Revenu de solidarité active (RSA) sont tenus de s'inscrire à France Travail, avec dans les territoires expérimentaux une obligation de 15 heures d'activité hebdomadaires.

Missions

Indemnisation du chômage

Pôle emploi assurait, pour le compte de l'UNEDIC, le versement de l'Allocation de retour à l'emploi (ARE), principale prestation d'assurance chômage destinée aux salariés involontairement privés d'emploi. En 2023, environ 2,8 millions de personnes percevaient l'ARE, pour un montant moyen de 1 200 euros nets par mois. Le taux de remplacement était fixé à 57 % du salaire journalier de référence (SJR), avec un plancher de 31,97 € bruts par jour.

Outre l'ARE, Pôle emploi versait plusieurs autres prestations :

l'Allocation de solidarité spécifique (ASS), destinée aux demandeurs d'emploi en fin de droits dont les ressources ne dépassent pas un plafond réglementaire ;
la Rémunération de formation France Travail (RFFT, anciennement allocation de retour à l'emploi formation — AREF), qui complétait les revenus des demandeurs suivant une formation prescrite ;
l'Aide à la reprise ou à la création d'entreprise (ARCE), permettant de percevoir 60 % des droits restants en capital en deux versements lors de la création ou reprise d'une activité.

Accompagnement à la recherche d'emploi

Dès l'inscription, un Projet Personnalisé d'Accès à l'Emploi (PPAE) était élaboré avec chaque demandeur, formalisant l'objectif professionnel, les types de postes recherchés, la zone géographique acceptable et les actions planifiées. Ce document constituait le cadre contractuel de l'accompagnement.

Plusieurs modalités coexistaient selon le profil du demandeur :

le suivi à distance (espace personnel en ligne, entretiens téléphoniques) ;
le suivi renforcé avec un conseiller référent (rendez-vous mensuels en agence) ;
l'accompagnement global, en partenariat avec les services sociaux des Conseils départementaux, pour les personnes cumulant difficultés professionnelles et sociales ;
l'accompagnement intensif des jeunes (AIJ) et l'accompagnement spécifique pour les cadres.

Le ratio moyen de demandeurs d'emploi par conseiller s'établissait entre 200 et 250 en France, contre environ 100 en Allemagne selon les comparaisons du réseau européen des services publics de l'emploi (PES Network).

Mise en relation avec les employeurs

Pôle emploi collectait et diffusait des offres d'emploi sur le portail pole-emploi.fr. En 2022, environ 3,5 millions d'offres ont été déposées par quelque 500 000 entreprises. La plateforme proposait aux recruteurs des services de présélection de candidatures et un accès à la CVthèque.

La prospection d'emploi active se complétait d'actions de terrain : journées de recrutement (« job datings »), forums régionaux de l'emploi, et dispositifs de sensibilisation aux métiers en tension, professions pour lesquelles la demande des employeurs excède structurellement l'offre de main-d'œuvre disponible.

Formation et orientation professionnelle

Pôle emploi jouait un rôle central d'orientation et de prescription dans l'accès à la formation continue. Cette mission s'articulait avec plusieurs dispositifs :

le Compte personnel de formation (CPF), mobilisable de manière autonome par tout actif ;
les formations prescrites par un conseiller Pôle emploi, financées via les OPCO sectoriels, les Régions ou le Fonds de formation de Pôle emploi ;
le Bilan de compétences, permettant d'évaluer aptitudes et motivations avant de s'engager dans une reconversion professionnelle ;
la Validation des acquis de l'expérience (VAE), permettant d'obtenir une certification professionnelle sans suivre intégralement une formation.

Les conseillers orientaient également vers un Conseiller en évolution professionnelle (CEP), prestation gratuite d'appui personnalisé à la définition et à la concrétisation d'un projet professionnel, distincte de l'accompagnement Pôle emploi.

Accompagnement à la création d'entreprise

Pour les demandeurs souhaitant créer ou reprendre une activité, Pôle emploi proposait :

le maintien des allocations ARE pendant la phase de lancement, dans la limite d'un cumul réglementé avec les premières rémunérations ;
l'ARCE, option de versement en capital de 60 % des droits ARE restants en deux échéances ;
des ateliers de préparation au statut d'auto-entrepreneur ou de travailleur indépendant ;
l'orientation vers des structures d'accompagnement à la création (BGE, ADIE, chambres consulaires).

Le Portage salarial constituait une troisième voie souvent évoquée lors de ces accompagnements, permettant d'exercer une activité indépendante avec un statut de salarié.

Organisation

Statut juridique et gouvernance

Pôle emploi était un établissement public administratif (EPA) placé sous la tutelle conjointe du ministère chargé de l'Emploi et du ministère chargé du Budget. Son conseil d'administration était tripartite, composé de représentants de l'État, de représentants des organisations syndicales de salariés (CGT, CFDT, FO, CFE-CGC, CFTC) et de représentants des organisations d'employeurs (MEDEF, CPME, U2P), ainsi que de personnalités qualifiées et de représentants du personnel.

Le directeur général était nommé par décret en Conseil des ministres. Christian Charpy a occupé le poste de 2008 à 2011, Jean Bassères de 2011 à 2022, et Thibaut Guilluy à partir de 2022, menant la transformation vers France Travail. Les relations entre l'État, l'UNEDIC et Pôle emploi étaient régies par des conventions tripartites pluriannuelles fixant les objectifs stratégiques et les moyens alloués.

Financement

Le budget de Pôle emploi reposait sur deux contributions principales :

une contribution de l'UNEDIC, représentant environ 11 % des cotisations d'assurance chômage collectées, soit environ 4 milliards d'euros par an ;
une subvention de l'État inscrite au programme 102 « Accès et retour à l'emploi » de la mission Travail et Emploi, d'environ 1,5 milliard d'euros en 2022.

Le budget total de fonctionnement atteignait entre 5,5 et 6 milliards d'euros annuels, dont environ 3,5 milliards pour la masse salariale des agents.

Réseau territorial

Pôle emploi était organisé en 18 directions régionales (une par région métropolitaine, plus les directions des DROM : Guadeloupe, Martinique, Guyane, La Réunion et Mayotte). Le réseau comptait en 2023 environ 920 agences locales, dont certaines spécialisées : agences « spectacle » pour les intermittents (Paris, Bordeaux, Marseille, Lyon), espaces dédiés aux cadres, et plateformes de services centralisées pour le traitement des dossiers d'indemnisation.

Partenaires du service public de l'emploi

Pôle emploi s'inscrivait dans un écosystème partenarial structuré :

Les Missions locales, au nombre de 436 en France, accueillaient les 16-25 ans et bénéficiaient de cofinancements de Pôle emploi pour les dispositifs de la Garantie jeunes et de l'accompagnement intensif.
Cap emploi (réseau de 100 structures) assurait, dans le cadre d'une convention nationale, l'accompagnement spécialisé des demandeurs d'emploi en situation de handicap.
Les organismes de formation titulaires de la certification Qualiopi (obligatoire depuis le 1er janvier 2022) constituaient le réseau de prestataires vers lesquels les conseillers prescrivaient les formations financées.
Transition Pro finançait les projets de transition professionnelle (PTP) des salariés en poste et orientait vers Pôle emploi les candidats ayant un projet de formation qualifiante impliquant une période de chômage.
Les OPCO cofinançaient les formations en contrat d'apprentissage et en contrat de professionnalisation, en lien avec les parcours de retour à l'emploi des demandeurs.
France compétences régulait le système de financement et de certification professionnelle, fixant les règles que Pôle emploi appliquait dans ses prescriptions de formations.

Données statistiques

Indicateur	Valeur (2023)
Demandeurs d'emploi inscrits (catégories A, B, C)	5,4 millions
Dont catégorie A (sans activité)	3,0 millions
Bénéficiaires de l'ARE (moyenne annuelle)	2,8 millions
Montant moyen mensuel de l'ARE (nets)	1 200 €
Taux de remplacement ARE	57 % du SJR
Effectifs de Pôle emploi	~54 000 agents
Nombre d'agences	~920
Offres d'emploi collectées (2022)	3,5 millions
Entreprises déposant des offres (2022)	~500 000
Budget total de fonctionnement (2022)	~5,6 milliards €

Critiques et controverses

Pôle emploi a fait l'objet de critiques récurrentes portant sur plusieurs aspects de son fonctionnement :

La charge de travail des conseillers : avec un ratio de 200 à 250 demandeurs par conseiller, des études du PES Network européen soulignaient un retard par rapport aux standards allemands ou néerlandais où ce ratio est inférieur à 100.
La qualité de l'indemnisation : des rapports de la Cour des comptes (2011, 2019) ont signalé des délais de traitement excessifs et des taux d'erreur dans le calcul des droits, source de difficultés financières pour les allocataires.
Les indus et fraudes : la Cour des comptes a estimé en 2023 à environ 1,4 milliard d'euros le montant annuel des indus frauduleux dans le régime d'assurance chômage, dont une part détectée et recouverte par Pôle emploi.
L'inégalité territoriale : le rapport 2019 de la Cour des comptes relevait des écarts sensibles dans la qualité de service entre zones urbaines denses et territoires ruraux ou ultrapériphériques.
Le traitement des discriminations à l'embauche : Pôle emploi disposait de peu d'outils opérationnels pour documenter ou prévenir les discriminations subies par les demandeurs lors de leurs candidatures.
La gestion des licenciements économiques collectifs : lors des plans de sauvegarde de l'emploi (PSE), l'articulation entre Pôle emploi et les cellules de reclassement privées mandatées par les entreprises a régulièrement fait l'objet de critiques sur la redondance des accompagnements.

Voir aussi