« Contentieux administratif » : différence entre les versions

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Le contentieux administratif désigne l'ensemble des litiges de droit administratif portés devant les juridictions administratives, opposant généralement un particulier ou une personne morale de droit privé à une personne publique — État, collectivité territoriale ou établissement public — ou mettant en cause l'exercice de prérogatives de puissance publique. En France, ce contentieux est régi par un ordre juridictionnel distinct de l'ordre judiciaire, dont le sommet est le Conseil d'État, investi de la justice déléguée par la loi du 24 mai 1872. Il constitue le cadre procédural au sein duquel s'exerce le contrôle de légalité de l'action administrative et la mise en jeu de la responsabilité administrative.

Fondements historiques

Séparation des ordres de juridiction

Le contentieux administratif français repose sur le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, posé par la loi des 16 et 24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III (2 septembre 1795), qui interdisent aux tribunaux judiciaires de juger les actes de l'administration. Ce principe, initialement conçu pour protéger l'administration révolutionnaire contre des parlements jugés hostiles aux réformes, a conduit à l'émergence d'un ordre juridictionnel autonome. Le Tribunal des conflits, créé par la loi du 24 mai 1872 et réorganisé par le décret-loi du 25 juillet 1960, tranche les conflits d'attribution entre les deux ordres ; son arrêt Blanco du 8 février 1873 a fondé l'autonomie du régime de responsabilité de l'État par rapport au droit civil.

Évolutions législatives

La loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 a créé les cours administratives d'appel (CAA), établissant un véritable double degré de juridiction administratif et désengageant le Conseil d'État de la majeure partie du contentieux d'appel. La loi n° 95-125 du 8 février 1995 a conféré aux juridictions administratives un pouvoir d'injonction à l'égard de l'administration. La loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 a réformé en profondeur les procédures de référé, introduisant le référé-suspension et le référé-liberté dans le Code de justice administrative.

Organisation juridictionnelle

Les tribunaux administratifs

Les tribunaux administratifs constituent le premier degré de l'ordre administratif. Créés par le décret du 30 septembre 1953 en remplacement des conseils de préfecture interdépartementaux, ils sont au nombre de 42 sur l'ensemble du territoire, dont 8 outre-mer. Juridictions de droit commun en premier ressort, ils ont enregistré 235 947 nouvelles affaires en 2022 selon le rapport d'activité du Conseil d'État, avec un délai moyen de traitement de 10 mois et 27 jours.

Les cours administratives d'appel

Les cours administratives d'appel, au nombre de neuf (Bordeaux, Douai, Lyon, Marseille, Nancy, Nantes, Paris, Toulouse, Versailles), statuent en appel sur les jugements rendus par les tribunaux administratifs. Elles exercent également une compétence de premier et dernier ressort pour certains litiges, notamment le contentieux des élections régionales et européennes. En 2022, environ 31 500 requêtes ont été enregistrées devant les neuf cours.

Le Conseil d'État

Le Conseil d'État, dont le siège est au Palais-Royal à Paris, est à la fois le juge suprême de l'ordre administratif et le conseiller juridique du gouvernement. En tant que juridiction de cassation, il contrôle la conformité des arrêts des cours administratives d'appel à la règle de droit, sans rejuger les faits. Il statue également en premier et dernier ressort sur les recours contre les décrets et les actes réglementaires des ministres. En 2022, 9 558 affaires contentieuses ont été enregistrées.

Les juridictions administratives spécialisées

Plusieurs juridictions administratives spécialisées complètent l'architecture générale : la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), dont les décisions sont susceptibles de pourvoi en cassation devant le Conseil d'État ; la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes pour le contentieux financier ; les sections disciplinaires des ordres professionnels relevant de la compétence de cassation du Conseil d'État.

Les acteurs du contentieux administratif

Les parties

Le requérant peut être toute personne physique ou morale — particulier, association, entreprise, collectivité territoriale — justifiant d'un intérêt à agir. Le défendeur est généralement une personne publique (État, région, département, commune, établissement public) ou un organisme privé chargé d'une mission de service public. La capacité à ester en justice des personnes publiques est régie par le droit administratif.

Le ministère d'avocat

La représentation par un avocat est en principe obligatoire devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, sauf dans les contentieux expressément dispensés (contentieux fiscal, contentieux des étrangers au fond, référés). Devant le Conseil d'État, les parties doivent obligatoirement mandater un avocat aux Conseils, officier ministériel dont le nombre est fixé à 62 charges, nommé par décret du garde des Sceaux.

Le rapporteur public

Le rapporteur public, dénomination adoptée par le décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 en remplacement de l'appellation « commissaire du gouvernement », présente à l'audience ses conclusions motivées sur chaque affaire en toute indépendance, sans que sa position engage la formation de jugement. Il ne participe pas au délibéré. Ses conclusions jouent un rôle déterminant dans la construction de la jurisprudence administrative, et nombre d'entre elles sont publiées avec les décisions au recueil Lebon.

Les autres intervenants

Le Défenseur des droits, autorité constitutionnelle indépendante instituée par la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011, peut présenter des observations dans les litiges impliquant des discriminations ou des manquements à la déontologie des services publics. Le commissaire de justice (issu de la fusion des huissiers de justice et des commissaires-priseurs judiciaires par l'ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016) assure la signification des actes de procédure et l'exécution des décisions de justice administratives. Le magistrat administratif, généraliste ou spécialisé, instruit et juge les affaires au sein des différentes formations de jugement.

Types de recours

Le recours pour excès de pouvoir

Le recours pour excès de pouvoir (REP) permet à tout justiciable d'obtenir l'annulation d'un acte administratif unilatéral illégal, sans condition de préjudice personnel. Qualifié par le Conseil d'État de « garantie fondamentale accordée à tout justiciable » (CE, Ass., 17 février 1950, Dame Lamotte), il est ouvert dès lors qu'un intérêt à agir est démontré. Les cas d'ouverture sont classés en illégalité externe — incompétence de l'auteur de l'acte, vice de forme ou de procédure — et illégalité interne — violation de la loi, erreur de droit, erreur de fait, erreur manifeste d'appréciation, détournement de pouvoir.

Le plein contentieux

Le plein contentieux (ou contentieux de pleine juridiction) confère au juge des pouvoirs plus étendus que le REP : il peut annuler, réformer, substituer sa propre décision à celle de l'administration ou condamner à verser une somme d'argent. La responsabilité administrative pour faute ou sans faute est jugée dans ce cadre, de même que le contentieux des contrats administratifs, des contributions directes, des pensions militaires ou des élections municipales et cantonales.

Les référés administratifs

Les procédures d'urgence dites référés administratifs, issues de la loi du 30 juin 2000, permettent d'obtenir des mesures provisoires dans des délais très brefs :

Le référé-suspension (art. L. 521-1 CJA) suspend l'exécution d'une décision administrative lorsqu'il existe une urgence et un doute sérieux sur sa légalité.
Le référé-liberté (art. L. 521-2 CJA) ordonne toute mesure nécessaire à la sauvegarde d'une liberté fondamentale gravement et manifestement violée ; le juge statue dans un délai de 48 heures.
Le référé conservatoire (art. L. 521-3 CJA) prescrit toute mesure utile sans faire obstacle à l'exécution d'une décision administrative.

Le contentieux de la responsabilité

La responsabilité administrative peut être engagée sur différents fondements. La faute simple suffit dans la majorité des domaines depuis l'arrêt Époux V. (CE, 10 avril 1992), qui a abandonné l'exigence de faute lourde en matière médicale hospitalière. La responsabilité sans faute pour risque ou pour rupture de l'égalité devant les charges publiques est également reconnue de longue date. L'arrêt Bianchi (CE, Ass., 9 avril 1993) a étendu la responsabilité sans faute de l'hôpital public aux aléas thérapeutiques graves.

La procédure contentieuse

Introduction de l'instance

La requête introductive doit, en règle générale, être précédée d'une décision administrative préalable — explicite ou implicite (le silence de l'administration pendant deux mois vaut décision implicite de rejet). L'instance s'ouvre formellement par l'enregistrement de la requête au greffe de la juridiction. La recevabilité est conditionnée au respect d'un délai de recours contentieux, en principe deux mois à compter de la notification ou de la publication de la décision contestée, sauf texte spécial.

L'instruction

La procédure est essentiellement écrite et inquisitoriale. Le rapporteur dirige les échanges de mémoires en respectant le principe du contradictoire : chaque pièce est communiquée à la partie adverse dans le délai fixé par ordonnance. Le juge peut ordonner une expertise judiciaire, une enquête ou une visite des lieux. La preuve des faits allégués est appréciée librement par le juge, sans hiérarchie entre les modes de preuve. L'instruction est close par une ordonnance du président de la chambre ou du rapporteur, après laquelle aucun mémoire nouveau ne peut en principe être déposé.

L'audience et le délibéré

L'audience est publique, sauf exceptions légales. Le rapporteur expose succinctement les faits et les questions de droit, puis le rapporteur public présente ses conclusions. Les avocats peuvent, depuis le décret du 7 janvier 2009, présenter de brèves observations orales après les conclusions. Le délibéré est secret. La décision prend la forme d'un jugement en premier ressort ou d'un arrêt en appel et en cassation ; elle est revêtue de l'autorité de la chose jugée et s'impose à toutes les parties.

Les voies de recours

L'appel devant la cour administrative d'appel est ouvert dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement. Le pourvoi en cassation devant le Conseil d'État est formé dans un délai de deux mois après notification de l'arrêt. Des voies de recours extraordinaires existent : opposition pour les décisions rendues par défaut, tierce opposition, recours en révision pour faits nouveaux découverts après la clôture de l'instruction, recours en rectification d'erreur matérielle.

Principes directeurs

Contradictoire, loyauté et impartialité

Le principe du contradictoire est garanti par l'article R. 611-1 du Code de justice administrative : tout mémoire ou pièce produit par une partie est communiqué aux autres avant la clôture de l'instruction. L'indépendance des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel est assurée par leur statut issu du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 modifié et par leur rattachement au Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (CSTA-CAA), distinct du Conseil supérieur de la magistrature.

Droit à un procès équitable

Le droit à un procès équitable, garanti par l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme, s'applique aux contentieux administratifs portant sur des « droits et obligations de caractère civil » ou une « accusation en matière pénale » au sens de la Cour européenne des droits de l'homme. L'arrêt Kress c. France (CEDH, 7 juin 2001) a conduit à la réforme du statut du commissaire du gouvernement, rebaptisé rapporteur public, pour satisfaire aux exigences d'apparence d'impartialité.

Contrôle constitutionnel et conventionnel

Le Conseil constitutionnel intervient en contentieux administratif principalement par le biais de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), entrée en vigueur le 1er mars 2010. Lorsqu'une QPC est soulevée devant une juridiction administrative, elle est transmise au Conseil d'État qui décide, dans un délai de trois mois, de son renvoi au Conseil constitutionnel. Depuis 2010, plusieurs centaines de QPC ont abouti à l'abrogation de dispositions législatives appliquées en contentieux administratif. La Convention européenne des droits de l'homme est directement invocable devant les juridictions administratives depuis l'arrêt Nicolo (CE, Ass., 20 octobre 1989), qui a consacré la primauté du droit international conventionnel sur la loi interne.

Modes alternatifs de règlement des litiges

Face à l'engorgement des juridictions administratives — 235 947 affaires nouvelles devant les tribunaux administratifs en 2022 —, le législateur a développé les modes alternatifs. La médiation administrative est organisée par les articles L. 213-1 à L. 213-12 du Code de justice administrative, introduits par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016. Un médiateur, tiers neutre et indépendant, facilite l'aboutissement d'un accord sans pouvoir décisionnel. La médiation peut être conventionnelle (à l'initiative des parties) ou judiciaire (ordonnée par le juge saisi du litige). Le conciliateur de justice peut également intervenir dans certains litiges de faible importance impliquant des collectivités locales.

Accès au contentieux administratif

L'accès au droit et à la justice administrative repose sur plusieurs dispositifs. L'aide juridictionnelle, régie par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, est accordée aux personnes physiques dont les ressources mensuelles n'excèdent pas 1 145 € pour l'aide totale (barème 2024, personne seule) ; elle couvre les honoraires d'avocat, les frais d'expertise judiciaire et les émoluments du commissaire de justice. Les personnes morales à but non lucratif dont le budget annuel est inférieur à un seuil fixé par décret peuvent également en bénéficier.

La dématérialisation des procédures s'est accélérée avec l'application Télérecours, obligatoire pour les avocats depuis le 1er janvier 2013 et pour les personnes morales depuis le 1er janvier 2017. Télérecours citoyens permet, depuis 2018, à tout justiciable de déposer directement ses requêtes et mémoires en ligne devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, sans avoir à se déplacer au greffe.

Voir aussi

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