Loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel

La loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, promulguée le 5 septembre 2018 sous le numéro 2018-771, constitue une réforme structurelle du droit du travail français portée par Muriel Pénicaud, alors ministre du Travail. Articulée autour de trois piliers — la réforme de l'apprentissage, la transformation du système de formation professionnelle continue et la réforme de l'assurance chômage —, elle modifie en profondeur le Code du travail et redessine les institutions, les financements et les droits individuels attachés à la formation tout au long de la vie active.

Contexte et genèse

Réformes antérieures et diagnostic

La loi du 5 septembre 2018 s'inscrit dans une longue séquence législative. La loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie avait introduit le droit individuel à la formation (DIF), puis la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale l'avait remplacé par le Compte personnel de formation (CPF), exprimé en heures. Malgré ces évolutions, plusieurs rapports d'évaluation — dont le rapport Mettling de 2015 sur la transformation numérique au travail, et le rapport préparatoire au programme présidentiel 2017 intitulé « Libérer et protéger les actifs » — soulignaient des lacunes structurelles persistantes : complexité du circuit de collecte des fonds de formation, faible utilisation du CPF par les actifs non qualifiés (moins de 10 % des droits ouverts effectivement utilisés), développement de l'apprentissage insuffisant comparé aux pays voisins, et persistance d'inégalités d'accès à la formation entre cadres et employés peu qualifiés.

Le programme présidentiel d'Emmanuel Macron (2017) prévoyait une réforme articulée autour de la liberté individuelle, de la responsabilisation des acteurs et de la simplification institutionnelle. Les ordonnances travail du 22 septembre 2017 avaient déjà réformé le droit des relations collectives de travail ; la loi du 5 septembre 2018 prolonge cette dynamique sur le champ de la formation, de l'orientation professionnelle et de l'assurance chômage.

Calendrier législatif

La concertation avec les partenaires sociaux s'est ouverte en octobre 2017. Un rapport de préfiguration remis en décembre 2017 par Sylvie Brunet, présidente de la section du travail du Conseil économique, social et environnemental, a alimenté les négociations. Le projet de loi a été présenté en conseil des ministres le 27 avril 2018, puis examiné par l'Assemblée nationale (rapporteure en commission des affaires sociales : Catherine Fabre) et par le Sénat. Adopté définitivement le 1er août 2018, il a été promulgué le 5 septembre 2018 et publié au Journal officiel du 6 septembre 2018. La loi compte 118 articles répartis en six titres et modifie le Code du travail, le Code de l'éducation, le Code de la sécurité sociale et le Code général des collectivités territoriales.

Réforme de l'apprentissage

Libéralisation des conditions d'ouverture des CFA

Avant 2018, l'ouverture d'un Centre de Formation d'Apprentis (CFA) était subordonnée à une convention avec le conseil régional compétent, dans le cadre d'un régime d'habilitation contrôlé. La loi supprime ce régime : tout organisme de formation peut ouvrir un CFA dès lors qu'il satisfait aux exigences qualité attestées par la certification Qualiopi (obligatoire depuis le 1er janvier 2022) et qu'il est enregistré auprès de France compétences. Cette libéralisation vise à aligner la France sur les pratiques de pays comme l'Allemagne ou l'Autriche, où l'entrée sur le marché de l'apprentissage est davantage ouverte à l'initiative privée.

Financement par les niveaux de prise en charge

Le financement de l'apprentissage bascule d'un système de subvention régionale vers un financement à l'acte fondé sur des « niveaux de prise en charge » (NPEC), définis par France compétences pour chaque diplôme ou titre professionnel. Ces montants sont versés directement aux CFA par les opérateurs de compétences (OPCO). Les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), qui collectaient jusqu'alors la taxe d'apprentissage, sont transformés en OPCO à compter du 1er avril 2019. La collecte de la contribution unique à la formation professionnelle et à l'alternance (CUFPA) est centralisée par les URSSAF à partir du 1er janvier 2022, avant redistribution via France compétences.

Extension et attractivité du Contrat d'apprentissage

L'âge maximal d'entrée en Contrat d'apprentissage est relevé de 25 à 29 ans révolus. Des dérogations spécifiques sont maintenues pour les travailleurs handicapés, les sportifs de haut niveau et les créateurs ou repreneurs d'entreprise. Une aide unique à l'employeur, versée pour les contrats préparant un diplôme ou un titre professionnel de niveau inférieur ou égal au niveau 5 (bac+2) dans les entreprises de moins de 250 salariés, remplace l'ancien crédit d'impôt apprentissage et les primes régionales disparates. La durée minimale du contrat est uniformisée à 6 mois, contre des seuils variables selon les régions avant la réforme.

Réforme de la formation professionnelle continue

Transformation du Compte personnel de formation

Le Compte personnel de formation connaît sa transformation la plus profonde depuis sa création en 2014 : il passe d'un crédit en heures à un crédit en euros. Chaque actif acquiert 500 euros par an, plafonné à 5 000 euros ; les salariés non qualifiés — définis comme ne détenant ni diplôme de niveau V (CAP, BEP) ni certificat de qualification professionnelle (CQP) — bénéficient de 800 euros par an, plafonnés à 8 000 euros. La Caisse des Dépôts et Consignations est désignée gestionnaire du système d'information CPF, accessible via l'application mobile et le portail Mon Compte Formation, lancés le 21 novembre 2019. Les droits sont portables d'un statut à l'autre (salarié, indépendant, demandeur d'emploi) et acquis prorata temporis pour les travailleurs à temps partiel.

Formations éligibles

Les formations finançables via le Compte personnel de formation doivent être certifiantes : inscrites au RNCP ou au Répertoire spécifique, ou correspondre à un Bilan de compétences, une validation des acquis de l'expérience (VAE) ou une préparation aux épreuves du permis de conduire (catégories B et C1). Les actions de formation continue non certifiantes — bureautique générale, langues sans passage de certification — en sont exclues, à l'exception des formations dédiées aux créateurs ou repreneurs d'entreprise.

Suppression du Congé individuel de formation et création du Projet de transition professionnelle

Le Congé individuel de formation (CIF), créé en 1971, est supprimé au 1er janvier 2019. Il est remplacé par le Projet de transition professionnelle (PTP), géré par les associations Transition Pro (une par région, à gouvernance tripartite État-patronat-syndicats). Le PTP permet à un salarié de mobiliser son Compte personnel de formation pour financer une action de formation certifiante dans le cadre d'une reconversion professionnelle. Les conditions d'accès incluent une ancienneté minimale de 24 mois comme salarié (dont 12 mois consécutifs dans l'entreprise actuelle pour les CDI, ou une durée cumulée pour les CDD), ainsi qu'une autorisation d'absence de l'employeur au-delà d'un certain seuil de durée.

Obligation de formation et abondement correctif

Dans les entreprises d'au moins 50 salariés, si un salarié n'a bénéficié d'aucune action non obligatoire de formation au cours des six dernières années et si l'entretien professionnel biennal n'a pas été réalisé, l'employeur est redevable d'un abondement correctif du CPF de 3 000 euros, en sus des versements ordinaires à l'OPCO. La première échéance du bilan sexennal était fixée au 30 septembre 2020, puis reportée au 30 juin 2021 en raison de la crise sanitaire liée au Covid-19.

Bilan de compétences et Validation des acquis de l'expérience

Le Bilan de compétences demeure éligible au CPF ; son cadre réglementaire est précisé par la loi : durée maximale de 24 heures, prestataire obligatoirement certifié Qualiopi. La VAE voit son champ élargi : la durée d'expérience minimale requise est ramenée de 3 ans à 1 an pour les candidats souhaitant valider un titre inscrit au RNCP. Un service public régional de l'orientation est instauré, coordonné par les régions, pour améliorer l'information sur les métiers et les formations accessibles.

Conseil en évolution professionnelle

Le conseil en évolution professionnelle (CEP), créé par la loi du 5 mars 2014 comme service d'accompagnement gratuit à l'orientation professionnelle, est réorganisé. Pour les actifs occupés du secteur privé, la prestation est confiée à des opérateurs privés sélectionnés par appels d'offres régionaux, déployés à compter du 1er janvier 2020. Pôle emploi, l'APEC, les Cap emploi et les Missions locales conservent leur mission CEP pour leurs publics habituels. La prestation reste intégralement gratuite pour le bénéficiaire et peut déboucher sur le financement d'une formation via le Compte personnel de formation. Les CARIF-OREF assurent la coordination régionale de l'offre d'information sur la formation.

Création de France compétences

France compétences, établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle conjointe des ministres chargés du travail et de la formation professionnelle, est opérationnel depuis le 1er janvier 2019. Il fusionne quatre instances préexistantes : le Conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (CNEFOP), le Comité paritaire interprofessionnel national pour l'emploi et la formation (COPANEF), le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) et la Commission nationale de la certification professionnelle (CNCP).

France compétences exerce quatre missions principales :

La régulation et la répartition des fonds de la formation professionnelle et de l'apprentissage entre les différents acteurs ;
La définition et la révision des niveaux de prise en charge (NPEC) pour chaque diplôme ou titre préparé en alternance ;
La gestion des certifications professionnelles : instruction des demandes d'inscription au RNCP et au Répertoire spécifique, contrôle de la qualité des organismes de formation via Qualiopi ;
La publication d'études et d'analyses sur le fonctionnement du système de formation professionnelle et de l'apprentissage.

Son conseil d'administration est composé de représentants de l'État (4 voix), des organisations syndicales de salariés représentatives au niveau national (4 voix), des organisations professionnelles d'employeurs représentatives (4 voix), des régions (2 voix) et de personnalités qualifiées (2 voix).

Réorganisation des opérateurs de compétences

Les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), au nombre de 20, sont transformés en opérateurs de compétences (OPCO), regroupés à 11 par arrêté du 29 mars 2019 selon un accord-cadre national interprofessionnel signé en juillet 2018. Les 11 OPCO retenus sont : Afdas (culture, communication, médias, loisirs, sport, tourisme), Akto (services à forte intensité de main-d'œuvre), Atlas (banque, finance, assurance, conseil), Constructys (construction), l'Opcommerce (commerce de détail et de gros), Ocapiat (agriculture, pêche, forêt, industries agroalimentaires), Opco 2i (industrie), Opco EP (enseignement et formation privés hors contrat), Uniformation (économie sociale et solidaire), EP-Nec et la CPNE-FP. Leurs missions sont recentrées sur :

Le financement des contrats d'apprentissage et des contrats de professionnalisation selon les NPEC définis par France compétences ;
Le financement des actions du Plan de développement des compétences pour les entreprises de moins de 50 salariés ;
L'appui aux branches professionnelles en matière d'ingénierie de certification et de politique de formation ;
Le conseil et l'accompagnement des TPE-PME dans la définition de leur gestion des emplois et des parcours professionnels.

Réforme de l'assurance chômage

La loi habilite le gouvernement à réformer l'assurance chômage par décret lorsque les négociations paritaires n'aboutissent pas dans un délai fixé. Elle instaure deux extensions majeures du régime d'indemnisation.

Extension aux démissionnaires : un salarié démissionnaire justifiant d'une ancienneté d'au moins 5 ans dans la même entreprise peut, sous réserve d'un projet de reconversion professionnelle validé par une commission pluridisciplinaire régionale (adossée au CEP) et d'un Bilan de compétences préalable, bénéficier des allocations chômage dans les mêmes conditions qu'un salarié licencié. Ce droit est applicable depuis le 1er novembre 2019 et est plafonné à une ouverture de droit tous les 5 ans.

Extension aux travailleurs indépendants : les artisans, commerçants et professions libérales dont l'activité a cessé à la suite d'une liquidation judiciaire bénéficient d'une allocation forfaitaire de 800 euros par mois pendant 6 mois consécutifs, sous condition de ressources (revenus antérieurs supérieurs à 10 000 euros par an sur les deux dernières années). Cette mesure est applicable depuis le 1er novembre 2019.

Égalité professionnelle femmes-hommes

La loi instaure l'Index de l'égalité professionnelle, communément appelé « index Pénicaud ». Les entreprises d'au moins 50 salariés sont tenues de calculer et de publier annuellement une note sur 100, construite à partir de cinq indicateurs pondérés :

Écart global de rémunération entre femmes et hommes à poste et âge comparables (40 points) ;
Écart de taux d'augmentations individuelles (20 points) ;
Écart de taux de promotions (15 points) ;
Pourcentage de salariées augmentées dans l'année civile suivant leur retour de congé maternité (15 points) ;
Nombre de femmes parmi les 10 plus hauts salaires de l'entreprise (10 points).

Les entreprises dont le score est inférieur à 75/100 doivent mettre en œuvre des mesures correctives dans un délai de 3 ans, sous peine d'une pénalité financière pouvant atteindre 1 % de la masse salariale brute annuelle. L'obligation est entrée en vigueur de façon échelonnée : entreprises de plus de 1 000 salariés en mars 2019, de plus de 250 salariés en septembre 2019, et de plus de 50 salariés en mars 2020.

Bilan et évaluations

Essor de l'apprentissage

La réforme de l'apprentissage a produit une croissance sans précédent des entrées en alternance : 321 000 nouvelles entrées enregistrées en 2018 (dernière année sous l'ancien régime), 369 000 en 2019, 493 000 en 2020 malgré la crise sanitaire, 732 000 en 2021, 980 000 en 2022 et plus d'un million en 2023, soit une multiplication par trois en cinq ans. Cette dynamique concerne principalement les niveaux bac+2 à bac+5, ce qui a alimenté un débat sur le maintien d'un apprentissage qualifiant à des niveaux CAP-BEP, sur les effets de la formation courte en alternance pour les jeunes sans qualification, et sur l'impact budgétaire pour France compétences.

Essor et dérives du Compte personnel de formation

La monétisation du Compte personnel de formation et la création de Mon Compte Formation ont entraîné une forte croissance des dossiers financés : 300 000 en 2019, 1,6 million en 2020, 2,4 millions en 2021 et 2,8 millions en 2022, pour un coût global de 2,7 milliards d'euros en 2022. Des pratiques frauduleuses — démarchage téléphonique abusif, formations fictives ou sans valeur ajoutée — ont conduit à un renforcement des contrôles par France compétences et à l'introduction d'un reste à charge de 100 euros (sauf pour les demandeurs d'emploi et certains publics prioritaires) à compter du 2 mai 2024, par décret du 28 décembre 2023.

Déséquilibre financier de France compétences

France compétences a affiché un déficit de 3,7 milliards d'euros en 2022, principalement imputable à l'explosion des coûts de l'apprentissage, dont les NPEC avaient été fixés à des niveaux élevés lors du démarrage du système. Un accord de financement entre l'État, les partenaires sociaux et les régions a été conclu en 2023, incluant une révision à la baisse de certains NPEC pour les formations de l'enseignement supérieur et un mécanisme de co-financement renforcé des contrats de niveau bac+3 et au-delà.

Rapports d'évaluation

La Cour des comptes a remis en mars 2022 un rapport sur la formation professionnelle soulignant la persistance d'une complexité institutionnelle et un manque d'articulation entre les différents acteurs. La commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a publié en 2023 un rapport d'évaluation de la loi du 5 septembre 2018 identifiant plusieurs points de vigilance : persistance des inégalités d'accès à la formation pour les salariés les moins qualifiés, gouvernance à clarifier entre État, régions et branches professionnelles, et tensions financières structurelles de France compétences. Ces constats ont alimenté plusieurs chantiers de révision ouverts à partir de 2023, notamment sur la gouvernance du CPF et le financement de l'apprentissage supérieur.

Voir aussi